中馬斷交後──外交政策的目標與策略

追求外交實效 兼防中共負面反應

無法奢望外交休戰

魏鏞／交大教授、前瞻政策研究中心主任（台北市）

　　我國與馬其頓邦交生變可以用「先天不足，後天失調」來形容。為了建立除了教廷之外另一個在歐洲的外交據點，我方可以說是不計風險和成本與這個經濟落後、政治不安，和戰亂不已的南歐小國建交。其後馬國政府一直認為我方沒有履行建交時的承諾，但是從我方立場而言，一個邦交國連讓我國駐該國使節呈遞國書都做不到，還能談兩國邦誼和援助嗎？事實上，從國際政治現實面觀察，為了應付日益嚴重的國內軍事衝突，爭取聯合國維和部隊進駐，和穩定經濟情況，馬國政府或多或少都必須與中共與歐盟打交道，最好是得到兩者對維護馬國安全的支持、至少不要為難。從這個角度看來，中馬關係之難以維持，幾乎從建交開始就注定了。

　　以我國國際處境艱難，我們實不忍苛責當初外交當局一意與馬國建交及現在主事者維護不力。但從長期與宏觀的角度，不能不提出一些基本性的問題。第一，外交政策的制定與推動，是在怎樣一種國家目標與前提下進行？第二，正式外交關係與實質性國際關係如何取捨？第三，國際組織的參與，尤其是聯合國，如何再評估？最後，也是最重要的，如何處理台北、華盛頓、與北京的三角互動問題？

　　近年來，不少我方朝野人士，均曾呼籲兩岸應該「外交休戰」，但是在台北方面愈來愈將兩岸關係定位為「國與國」的關係，而北京方面愈來愈擔心台北已日益脫離「一個中國」原則的現況下，兩岸外交休戰實無達成協議的可能。既然如此，那麼檢討我方外交政策的目標與策略，便成為面對馬其頓斷交衝激下的陳水扁政府必須面對的課題。於此首先要問的問題是：未來吾人到底是要鞏固實質關係還是要追求正式外交？針對這個問題，有四種不同的選擇：其一是有正式外交關係也有實質關係的國家；目前勉強算得上的只中南美洲幾個邦交國；其二是無外交關係卻有實質關係的國家；屬此類國家以美國為首，其他尚有日、法、德、英等國；其三是有外交關係若無實質關係之國家；多數我國之邦交國，包括馬其頓在內，多屬於此項目；最後是既無正式邦交也無實質關係的國家。

　　基於以上的分析，顯然我方外交未來努力的重點，一方面在於維持與重要大國，尤其是美國的實質關係，其次是維護有一定程度的實質關係的邦交國（如中南美邦交國）關係；至於並無太大實質關係的邦交國關係，就必須慎重考量成本效益，再決定是否要開拓與維護。從這個角度觀察，我外交當局表明不能無條件的維繫中馬邦交，並在主動斷交後不擬設非正式的機構的決定，毋寧是正確的抉擇。

　　其次值得考量的，是我方的外交作為與中共的反應問題。於此應該問兩個基本問題，第一是我方外交政策是否會在可預見之未來帶來實質效益？第二是我方對外政策會不會導致中共的強烈負面反應？由此便產生四種不同結果。其一是關乎我方的實質效益而中共會有負面反應的政策，包含在內的包括維持及增進我方正式外交關係、對外購置武器、元首訪問邦交國，及參與聯合國專門組織，屬於這類政策，今後雖然中共會反對，但是我方也不得不推動；其二是我方有實質利益，而中共不一定有強烈負面反應的政策，諸如參加 WTO 、參加非政府間國際組織、增進與主要國家之非官方實質關係等等，於此我方還有更多努力之空間，值得積極進行。

　　第三類是對我方不一定有實質效益而中共有強烈負面反應的政策，包含此項目中者有：參與聯合國、元首赴無邦交國家訪問、邀請達賴喇嘛來台訪問，及承認外蒙古等政策。這些政策迄今未帶來具體的效益，反是台海兩岸關係趨於緊張的主要因素，值得政府當局慎重再加評量是否仍要推動。從外交部長新近對立法院的報告，可以看出政府對於參與聯合國的困難已有新的認識，對參與非政府間國際組織，也有具體推動構想，值得肯定。

　　最後談到台北、華府與北京的三角關係，對此我方必須把握本身的利益審慎因應。如果台北與華府關係之改善，係建立在美「中」關係之惡化上，則要就有因美「中」之對抗而捲入一場軍事衝突之危險，要就有可能因二者的直接接觸及和解而成為犧牲品，於此，一九四九年及一九七九年的教訓殷鑒不遠。

　　因此我方處理對外關係的上策，不在隨美國對華政策而起舞，而在運用與美國安全聯鎖關係的增進，作為與中國改善關係達成協議之籌碼。何況小布希對中共初期的強硬政策，隨著共和黨在參院多數黨席次的喪失已開始調整，白宮安全事務特別助理賴斯已開始稱美「中」關係為「建設性關係」，新任主管遠東事務的助理國務卿凱利也主張台海兩岸應該早日恢復協商，這些都是我方應該密切注意的訊息。

　　亡羊補牢，猶未為晚，中馬斷交，未嘗不是痛定思痛，展開新思維，開創積極性對外新關係的新契機。

【 2001-06-19/ 聯合報 /15 版 / 民意論壇】