民主國家的政府移轉 兼論政務官去留的分際

 魏　鏞

　　民進黨總統候選人陳水扁先生當選中華民國總統，是我國民主憲政演進過程中的一件大事。其間最重要的含意在於經過一場事後無法預測結果的總統大選，陳水扁以多年與執政黨抗衡的民進黨提名的候選人，擊敗國民黨候選人連戰及獨立候選人宋楚瑜，使得在台灣執政五十餘年的國民黨失去政權，而必須在五月二十一日交出統治國家的機器，同時一大批政務官也行將去職，這真是一項劃時代的發展。

　　儘管選後國民黨內有不少人士對李登輝先生選舉過程中的立場及角色頗為不滿而強烈要求下台負責，同時也有不少學者專家指出立法院同意權的取消是使國民黨總統選敗後表失行政權的主要原因，但是從民主政治發展的趨勢來看，國民黨丟掉政權只是時間問題，目前只是各種因素，包括李登輝先生個人的運作在內，是使國民黨交出政權的時間提早了而已。

　　因此筆者認為我們現在不妨從民主憲政的積極面看這件事，而及早注意和監督即將主政的陳水扁政府，如何依民主國家運作之常軌，依法接管政府的權力。而即將交出統治全力的國民黨政府，也應積極準備，做好政府移轉的工作，使整個國家和政府的正常運作，不因為執政黨的更迭而受到負面的影響。

　　首先要指出的是：陳水扁先生及民進黨接管的政府，是「中華民國政府」，因此新政府的用人施政，必須遵照中華民國的現行憲法及法律。將來陳水扁先生宣誓就職時，將宣讀的誓詞為：「余謹以至誠，向全國人民宣誓，余必遵守憲法，盡忠職務，增進人民福利，保衛國家，無負國民付託，如違誓言，願受國家嚴厲之制裁。」據此則未來的陳總統的第一件要務就是維護中華民國的憲法。於此陳水扁先生當選後即宣佈是當選「中華民國的總統」，同時表示「中華民國將永遠屹立不搖。」並且宣佈將來就職後會退出民進黨的運作，凡此均為正確的表示及抉擇。李登輝先生在任內最令人詬病者，即為一方面違反誓言，以總統身份主動導引及涉入修憲過程，同時兼任國民黨主席，導致黨政不分。

　　說到民主國家政府的移轉，以筆者較熟悉的美國而言，原來的政府一旦選舉結束後，即儘快成立移轉小組，將所有政府部份的工作分門別類加以整理，準備移交給新政府，而新總統當選人，也會盡快組成移轉小組，由黨內資深，尤其有政府工作經驗的人組成，儘速對未來新政府面臨的主要問題，尤其是外交、國防、安全、財經等事宜，從速與政府中的移轉小組接觸交換意見，同時也為總統當選人考量內閣及各級政務官的繼任人選。由於美國政府內政務性的職位，需要參院同意才能任命的有兩千人以上，因此總統的心力多半放在閣員及主要人是的考量上，其他人事則多半依賴過渡小組、國會領袖、助選團隊，甚至智庫及學術界的意見。

　　從美國的例子來看，即將就任的陳水扁政府，與不久就要交出政權的國民黨政府，應該從速建立溝通的管道，而陳陣營中也應有一類似美國的「移轉小組」，替陳水扁考慮政策及人事問題。以我國所面臨的外交及兩岸問題之複雜及敏感程度，以及前所未曾經歷的大批人事更迭。此項管道及運作之建立實刻不容緩。

　　在人事更迭方面，牽涉範圍甚廣，除行政院各部會首長、政務委員及政務性副首長外，司法院及考試院的首長副首長及所屬機關的首長副首長及諮詢委員、總統府資政、國策顧問、行政院顧問，駐外大使及政務性代表，恐怕都在更迭之列。按照民主國家之慣例，不同政黨政府之更迭，係一關係性之交接。換言之，係一整體性的集體行動。因此就我國而言，應係政務性副首長向首長提出辭呈；首長再將其本人辭呈連同副首長上呈相關院院長。院長再將其本人、副院長凡各部會正副首長辭呈彙齊呈予總統。由於過去總統均係同黨前後繼任，情況較為單純，現在由不同政黨繼任，則作業必須更為審慎周延，以免發生失誤。

　　現在有報章報導，聲稱某某首長與新總統或民進黨關係較好，可能會「留任」。其實這種說法是不正確的。即使現在國民黨政府中有人在新政府應邀擔任同樣職位，也屬於「接受新職」的性質，而非「留任」。原則上，現行政府的政務性官員，依責任政治之原則應該是同進退，記不宜自行與新政府主動表達希望再獲任命，也不宜提早辭職求去。

　　至於各機關常任次長以下之文官，其職務應不受政府更迭之影響，尤其屬於主計、人事、研考性質之元首及人員，更不宜輕易更動，以維持政府運作之延續性。

　　就不同政黨之更迭而言，此次政府之接替可說牽動甚大，但是就總統選舉結束至新總統就任之時間而言，則此次可說是時間最充裕的一次政府交接。因此各相關機關實有極充裕的時間做好移交的準備工作。我們希望前後任的政府官員，自總統、行政院長、各機關首長，都能坦誠盡職地根據憲政體制，與後任充分溝通，傳承工作經驗，如此才合於民主憲政國家政府轉移之原則及常軌。

　　（筆者為交通大學教授，前瞻政策研究中心主任）

註：本文精簡版 「政府移轉，政務官同進退— 不宜求官 也不宜提早求去 即使獲新職也不叫留任 」 發表於 聯合報 ( 八十九年三月二十七日 十五版 )，此為原作之完整版。